Parlamentsarmee: So wird über bewaffnete Einsätze der Bundeswehr entschieden

Die Entscheidung, ob die Bundeswehr sich an einem bewaffneten Einsatz im Ausland beteiligen darf, wird nach einer intensiven Befassung durch den Deutschen Bundestag getroffen. Das BMVgBundesministerium der Verteidigung bereitet zusammen mit dem Auswärtigen Amt den Beschluss der Bundesregierung und die parlamentarische Abstimmung vor. Das letzte Wort hat der Deutsche Bundestag.

Den Soldaten und Soldatinnen der Bundeswehr gibt es einen starken Rückhalt, dass ihr Einsatz von einer Mehrheit der Parlamentarier getragen wird. Doch bevor der Bundestag ein entsprechendes Mandat erteilt, müssen viele Stellen in den Ministerien die Vorarbeiten dazu leisten.

Federführung durch das BMVgBundesministerium der Verteidigung

Wenn die Bundesregierung ihr Initiativrecht wahrnimmt, deutsche Truppen in einen Auslandseinsatz zu entsenden, muss das Bundesministerium der Verteidigung (BMVgBundesministerium der Verteidigung) beispielsweise vorher klären, ob dieser Bundeswehreinsatz überhaupt völkerrechtlich legitimiert ist. Denn generell gilt international ein Gewaltverbot. Ausnahmen davon – zum Beispiel das Recht auf Selbstverteidigung – sind in der UNUnited Nations-Charta geregelt. Dies gilt auch für Einsätze aufgrund einer Resolution des UNUnited Nations-Sicherheitsrats. 

Außerdem prüft das BMVgBundesministerium der Verteidigung, ob ein Einsatz mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland im Einklang steht und ob er einer parlamentarischen Zustimmung bedarf. Einsätze bewaffneter Kräfte der Bundeswehr im Ausland bedürfen, wenn die in den Einsatz entsandten Soldatinnen und Soldaten aufgrund ihres Auftrags in Gefechte verwickelt werden könnten, einer Zustimmung des Bundestages. Werden Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr hingegen vorrangig zur Unterstützung von Partnerstreitkräften durch Ausbildung und Beratung, zu einsatzgleichen Verpflichtungen wie eFPenhanced Forward Presence oder auch in multinationale Übungen entsandt, bei denen sie ihre Waffen ausschließlich zur Selbstverteidigung und zur Nothilfe einsetzen dürfen, ist eine Mandatierung in der Regel nicht erforderlich.

Parlamentsvorbehalt und Parlamentsbeteiligungsgesetz

Den Parlamentsvorbehalt hat das Bundesverfassungsgericht 1994 in einem Grundsatzurteil verankert. 2005 wurde dann das Parlamentsbeteiligungsgesetz verabschiedet, das die Rechte des Deutschen Bundestags und das parlamentarische Zustimmungsverfahren weiter konkretisierte und auch heute noch gilt.

Mehrere Abteilungen ressortübergreifend beteiligt

Nach deutschem Verfassungsrecht dürfen Auslandseinsätze ausschließlich im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit durchgeführt werden. Hierzu zählen UNUnited Nations, EUEuropäische Union oder NATONorth Atlantic Treaty Organization. Die Entwürfe für die Mandate dieser Einsätze werden im BMVgBundesministerium der Verteidigung federführend von der Abteilung Politik erstellt. Dies geschieht in enger Zusammenarbeit insbesondere mit der Abteilung Strategie und Einsatz sowie der Abteilung Recht. Dabei stimmt sich das BMVgBundesministerium der Verteidigung eng mit dem Auswärtigen Amt (AAAuswärtiges Amt) ab, das für die deutsche Außenpolitik verantwortlich ist. Der finale Entwurf wird schließlich allen anderen Ressorts der Bundesregierung übermittelt. Während einige Ressorts ihn nur zur Kenntnis nehmen, bedarf es der Zustimmung – Mitzeichnung genannt – bestimmter Ressorts wie zum Beispiel des AAAuswärtiges Amt und des Bundesministeriums der Finanzen.

Gemeinsame Kabinettvorlage

Am Ende dieses Prozessschrittes ist eine gemeinsame Vorlage von AAAuswärtiges Amt und BMVgBundesministerium der Verteidigung an das Bundeskabinett entstanden, die von beiden Ministerinnen oder Ministern unterschrieben wird. In dieser Kabinettvorlage steht dann – neben der Beschreibung des Einsatzes und des Auftrags – welches Einsatzgebiet das Mandat umfasst, wie lang das Mandat gültig sein soll, welche Befugnisse die Soldatinnen und Soldaten haben, welche militärischen Fähigkeiten bereitgestellt werden sollen und wie viele Kräfte maximal eingesetzt werden dürfen. Es geht darum, einen konkreten Rahmen für den Einsatz vorzugeben, um den Abgeordneten des Deutschen Bundestags ein klares Bild davon zu vermitteln, über was sie beschließen sollen. So können sie ihrer Verantwortung für die Soldatinnen und Soldaten bestmöglich gerecht werden.

Entscheidung im Kabinett

Der Mandatsentwurf von AAAuswärtiges Amt und BMVgBundesministerium der Verteidigung wird der Bundesregierung zur Beschlussfassung vorgelegt. Er wird im Bundeskabinett beraten, beschlossen und anschließend dann als Antrag ins Parlament eingebracht. Hier wechselt die Federführung für die Bearbeitung ins AAAuswärtiges Amt. Es werden hierzu in der Regel zwei Plenarsitzungen des Deutschen Bundestags durchgeführt, auch Lesungen genannt.

Erste Lesung im Parlament

In der ersten Lesung kommt es zur allgemeinen Aussprache über die Notwendigkeit und die Zielsetzung des Mandats. Dabei sprechen die Verteidigungsministerin beziehungsweise der Verteidigungsminister oder ihre Parlamentarischen Staatssekretäre beziehungsweise Staatssekretärinnen. Zuvor ist der Entwurf zeitgerecht an alle Abgeordneten verteilt worden, damit sie sich im Voraus mit ihm befassen können. 

In die Fachausschüsse des Parlaments

Nach der ersten Lesung wird der Mandatsentwurf zur weiteren Beratung an die zuständigen Ausschüsse weitergeleitet. Für die Mandate ist der Auswärtige Ausschuss federführend – in enger Kooperation mit dem Verteidigungs- und dem Haushaltsausschuss sowie dem Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Außerdem können sich die Ausschüsse für Inneres, Recht oder EUEuropäische Union-Angelegenheiten einbringen. Mitglieder der Ausschüsse sind die Obleute, Sprecher und Fachpolitiker der Fraktionen des Parlaments. Gegebenenfalls können im Kontext der Ausschussberatungen Fachleute zu öffentlichen oder nicht-öffentlichen Anhörungen geladen werden. Am Ende der Beratungen steht ein Ausschussbericht mit einer Beschlussempfehlung, die dem Plenum zur zweiten Lesung vorgelegt wird.

Zweite Lesung 

In dieser zweiten Plenardebatte kommt es zur erneuten Aussprache des Parlaments über den Mandatsentwurf sowie über die Beschlussempfehlungen der Ausschüsse für den Bundestag. Ein Recht, das Mandat zu ändern, hat das Parlament nicht: Es kann entweder zustimmen oder ablehnen. Die Abgeordneten des Deutschen Bundestags stimmen über das Einsatzmandat abschließend ab. Wenn die Mehrheit der Abgeordneten zustimmt, wird das gültige Mandat dann den zuständigen Bundesministerien zugeleitet.

Nach dem Mandat ist vor dem Mandat

Mit der Zustimmung des Bundestags ist ein Mandat in der Regel für ein Jahr gültig. Gemeinsam mit dem AAAuswärtiges Amt, aber auch mit dem Einsatzführungskommando sowie den betroffenen Stellen von UNUnited Nations, NATONorth Atlantic Treaty Organization oder EUEuropäische Union, werden während dieses Zeitraumes durch das BMVgBundesministerium der Verteidigung die Entwicklungen im jeweiligen Einsatz genau beobachtet. Mit genauer Analyse und Bewertung wird ein möglicher Anpassungsbedarf für ein Folgemandat identifiziert, der in den neuerlichen Mandatierungsprozess einfließt.

von Jörg Fleischer