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Von der Vorausschau zum Handlungsvorsprung: Die Relevanz von Zukunftsstudien für sicherheitspolitische Entscheidungsprozesse

Mit der fiktiven Presseerklärung von einer erfundenen Zentralen Europäischen Kommission (ZEK), die im Jahre 2042 existieren könnte, skizzieren und leiten wir ein Szenario ein, das sich so oder so ähnlich in den nächsten Jahrzehnten entwickeln könnte. (Reader Sicherheitspolitik, Ausgabe 3/2016)

Wegweiser Fragen

In der strategischen Vorausschau werden zunächst Trends im Sinne begründeter Richtungsaussagen identifiziert und in die Zukunft fortgeschrieben. (Quelle: Fotolia/Sondem)Größere Abbildung anzeigen

Die Pressemeldung und der Kommentar eines Blogs illustrieren den kreativen Ansatz, mit dem das in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik noch recht junge Instrument der Strategischen Vorausschau neue Wege in der Politikberatung gehen könnte.

Presseerklärung der Zentralen Europäischen Kommission (ZEK)

Wechsel an der Spitze des Europäischen Verteidigungsamtes

Brüssel, 03.06.2042; 11:54 Uhr. Der neue EU-Verteidigungskommissar, Jaap Vanjong, ist heute Morgen vom Vorsitzenden des Verteidigungsrates der Europäischen Streitkräfte, General Henri Richard, mit militärischen Ehren am Hauptsitz des Europäischen Verteidigungsamtes im belgischen Tervuren empfangen worden. Gemeinsam mit seinem Amtsvorgänger Alejandro Fernandez schritt Vanjong die Ehrenformation des 1. Garderegiments der EU-Streitkräfte ab. Kommissionspräsident Peter Moser dankte dem scheidenden Fernandez für seinen Dienst. Gleichzeitig begrüßte er die Ernennung von Jaap Vanjong „als einen echten Glücksfall für die Sicherheit Europas“, u.a. weil es das erste Mal sei, dass ein „gelernter Verteidigungsminister“ das noch junge Amt des EU-Verteidigungskommissars übernehme.


Kommentar des Blogs „EU Defense Spectator“

Neu im Amt: Vanjong fordert „aggressiven Integrationskurs der EU-Streitkräfte“

Brüssel, 03.06.2042; 13:06 Uhr. Im Anschluss an seine Ernennung am heutigen Dienstag kündigte der ehemalige niederländische Verteidigungsminister Jaap Vanjong an, dass sein Ziel ein „aggressiver Integrationskurs der EU-Streitkräfte“ sei. Damit reagiert der frisch gebackene Verteidigungskommissar auf die Kritik des EU-Verteidigungsausschusses in Bezug auf das schleppende Tempo der Integration der EU-Streitkräfte. Auf den neuen Ressortchef kommen in der Tat herausfordernde Aufgaben zu. Da ist zunächst das Problem der Ausrüstung: noch immer verfügen die EU-Landstreitkräfte allein im Bereich der gepanzerten Gefechtsfahrzeuge über sechs unterschiedliche, national konzipierte und dezentral beschaffte Systeme. Diese weisen nur begrenzt kompatible HMIs (Human-Machine-Interfaces) sowie WAV-C2-Systeme (Warfighting Air Vehicles – Command & Control-Systems) auf. Eine zweite Baustelle ist die rasche Erweiterung der EU-Streitkräfte: bis 2045 werden mit Mazedonien, Serbien und Griechenland auch die letzten drei Länder des westlichen Balkans den EU-Sicherheitskräften beitreten. Und dann ist da noch das dritte Problem, das Vanjong von seinem oft glücklos agierenden Vorgänger übernommen hat: nach der Beinahe-Niederlage der Dritten EU-Maritime Combat Group gegen eine hochgerüstete Flotte der Koxinga-Piraten vor zwei Jahren in der Celebes-See gilt die Umrüstung der europäischen Marinestreitkräfte auf die neuen über wie unter Wasser einsatzfähigen UMMS Kampfeinheiten (Unmanned Multidimensional Maritime Systems) als eine der größten Herausforderungen, die die noch vergleichsweise junge Europäische Militärmacht zu bewältigen hat. Denn ohne ein ausreichendes Maß an militärischer Stärke wird es auch für die europäische Diplomatie schwierig werden, ihre jüngsten Vermittlungserfolge zwischen den rivalisierenden Regionalmächten Ostasiens glaubwürdig abzusichern.

Was hat diese fiktive Pressemitteilung der europäischen Kommission sowie der Blog-kommentar dazu vom weit in der Zukunft liegenden 3. Juni 2042 mit Politikberatung oder Strategieentwicklung zu tun? Nun, sie illustrieren den kreativen Ansatz, mit dem das in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik noch recht junge Instrument der „Strategischen Vorausschau“ neue Wege in der Politikberatung gehen kann. Doch bevor auf diese „neuen Wege“ eingegangen werden kann, soll hier erst einmal das Instrument selber etwas näher vorgestellt werden.

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Sicherheitspolitische Beratung durch Strategische Vorausschau

Strategische Vorausschau ist in erster Linie ein Prozess zur systematischen und langfristigen Beschäftigung mit möglichen zukünftigen Entwicklungen. Zentrales Element dieses Prozesses sind die an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Methoden der Zukunftsanalyse – insbesondere die Ansätze der Trend- und Szenarioanalyse. Diese bilden das Instrument, mit dem „fundierte Grundlagen für langfristige politische Entscheidungen“ (Government Foresight in Deutschland) erarbeitet werden, die eine wirklich zukunftsfähige und vorausschauende Politik erst ermöglichen. Im Gegensatz zur reinen Zukunftsforschung ist die Strategische Vorausschau strikt handlungsorientiert, das heißt unmittelbar an den konkreten langfristigen Entscheidungsbedürfnissen der Politik ausgerichtet. Häufig geht es dabei auch um das Unwissenheitsmanagement – also den Umgang mit dem, was der damalige US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld (2002) als known unknowns und unknown unknowns bezeichnete . Für ersteres, die bekannten Unbekannten, bietet die Strategische Vorausschau einen Ansatz zur Erarbeitung bisher nicht berücksichtigter Perspektiven im Sinne einer strategischen Vorbereitung auf die Frage „was wäre wenn…?“. Im Fall der unbekannten Unbekannten geht es hingegen oftmals um den Umgang mit dem Fehlen von eindeutigen und validen Antworten auf strategische Fragen, deren Vor-Formulierung an sich schon wichtiges Ergebnis der Strategischen Vorausschau sein kann.

Die Strategische Vorausschau nähert sich den politischen Ungewissheiten mit Hilfe von gedanklichem Probehandeln hinsichtlich dreier Kernfragen:

• Was kann passieren?,
• Wo wollen wir hin? und natürlich
• Was können wir oder wie können wir es tun?

In dieser ausdrücklichen Abkehr von Prognosen, Vorhersagen (engl. forecast) oder simplen Wenn-Dann-Implikationseinschätzungen unterscheidet sich der Ansatz sowohl von älteren Konzepten der Zukunftsforschung als auch von klassischen Methoden der Politikberatung. Stattdessen wird hier auf Basis der vom Auftraggeber mit einzubringenden Fachexpertise ein methodisch fundierter Prozess angeboten, sich auf zukünftige Entwicklungen mit ihren Chancen und Herausforderungen gedanklich vorzubereiten (engl. foresight). Dieses Angebot an den Entscheider erklärt vielleicht auch die aktuell große Nachfrage nach diesem oder vergleichbaren Instrumenten für den Umgang mit sogenannten strategischen Überraschungen in unterschiedlichsten Bereichen der Politik.

In der strategischen Vorausschau werden zunächst Trends im Sinne begründeter Richtungsaussagen identifiziert und in die Zukunft fortgeschrieben. Neben möglichen Trendentwicklungen und ihren Folgen geht es dabei vor allem darum, sogenannte Trendbrüche zu berücksichtigen und aus dem Gesamtbild einen schlüssigen Zukunftsraum zu entwickeln. Dieser wird zudem durch Szenario-Analysen methodisch erschlossen, aus denen multiple alternative Vorstellungen von Zukunft, sogenannte Zukunftsbilder entstehen. Diese werden als Narrative entwickelt und gewinnen mit durchaus plastischen und zuspitzenden Formulierungen wie den eingangs zitierten fiktiven Pressetexten an Profil. Sie sollen die Zukunftsbilder vom Übermorgen dem Leser möglichst plastisch und greifbar machen, denn von den so entstehenden Zukunftsbildern ausgehend, kann dann der Blick zurück aufs Morgen gelenkt werden. Auf diese Weise können aus den erkennbaren Entwicklungspfaden oder identifizierbaren Indikatoren Erkenntnisse für strategisches und langfristiges Handeln von Heute abgeleitet werden.

Sanitätssoldaten in Schutzanzügen

Ebola-Epidemie: Im Krisenjahr 2014 wurde die Außen- und Sicherheitspolitik gleich von mehreren sogenannten „unbekannten Unbekannten“ strategisch überrascht. (Quelle: Bundeswehr)Größere Abbildung anzeigen

Inzwischen hat sich der Begriff des strategischen und langfristigen Handelns zu einem hochaktuellen Schlagwort der Politik entwickelt. Bereits 2012 stellten Markus Kaim und Volker Perthes fest, dass in „einer durch zunehmende Komplexität, Geschwindigkeit und `Grenzenlosigkeit` bestimmten globalen Umwelt […] ein intelligenter Umgang mit Unsicherheiten und ungeplanten Entwicklungen immer mehr zur Erfolgsvoraussetzung gerade außen- und sicherheitspolitischen Handelns“ werde. Ohne einen langfristigen Kompass droht die Politik im Tagesgeschäft gefangen zu werden und auf unvorhergesehene Entwicklungen nur noch reagieren zu können. Im Krisenjahr 2014 wurde die Außen- und Sicherheitspolitik geradezu beispielhaft gleich von drei unbekannten Unbekannten strategisch überrascht:

• Der Krim- und Ukraine-Krise,
• den IS-Eroberungen in Syrien und Irak sowie
• der Ebola-Epidemie in Afrika.

Dabei wurde die Notwendigkeit zum langfristigen Vorausdenken komplexer politischer und sicherheitspolitischer Herausforderungen noch einmal verstärkt deutlich. Diese Lücke schließen zu helfen, ist ausdrücklicher Anspruch der Strategischen Vorausschau.

Die Bundesregierung hat bereits im Koalitionsvertrag von 2013 das Ziel formuliert, „die Kompetenzen und Kapazitäten der strategischen Vorausschau in den Ministerien [zu stärken], um Chancen, Risiken und Gefahren mittel- und langfristiger Entwicklungen besser erkennen zu können“. Dies verlieh den zuvor eher vereinzelten Ansätzen zur Zukunftsanalyse beziehungsweise Strategischen Vorausschau innerhalb der Ministerialstrukturen frischen Schwung. Neben der verstärkten Aufmerksamkeit für diese Ansätze innerhalb der Ministerien war die zunehmende Vernetzung zwischen den unterschiedlichen Zukunftsanalysten in den einzelnen Ressorts ein zweiter wichtiger Bereich, in dem es seit 2013 deutliche Fortschritte zu verzeichnen gibt.

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Praktische Chancen und Herausforderungen

Das mit dem Koalitionsvertrag von 2013 geschaffene Momentum wurde in vielen Ministerien sowie in der Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS) genutzt, um die Strategische Vorausschau weiter voranzubringen und allgemein bekannter zu machen. Während einige Bereiche wie das Bundesministerium für Bildung und Forschung, das Umweltbundesamt, das Bundeskriminalamt oder auch das Planungsamt der Bundeswehr hier schon zahlreiche erfolgreiche Projekte durchführen konnten, betreten andere Ministerien gerade erst Neuland. Damit die damit verknüpften Erwartungshaltungen nicht enttäuscht werden, muss man sich neben den Stärken des Ansatzes auch seiner Grenzen bewusst werden. Aus den im Referat Zukunftsanalyse des Planungsamtes der Bundeswehr gemachten praktischen Erfahrungen kann man in dieser Hinsicht eine Reihe von Hinweisen und Schlussfolgerungen ziehen.

Nähe zur Politik

Als Forschungs- oder Analyseeinheiten innerhalb der Ministerien oder der untergeordneten Bereiche kennt man die Prozesse und Themen, die die politische Leitung gerade umtreiben, kann sich also methodisch wie inhaltlich unmittelbar und ohne Zeitverluste darauf einstellen und die Ergebnisse auch sprachlich „anschlussfähig“ an aktuelle Diskurse gestalten. Gleichzeitig ist man jedoch auch den politischen Notwendigkeiten dieser Prozesse stärker unterworfen als jede externe Politikberatung. Politische Rücksichtnahmen oder Ängste ebenso wie hausinterne Befindlichkeiten können daher jedes Projekt der Strategischen Vorausschau in jeder Phase maßgeblich beeinflussen.

Flugzeug auf dem Rollfeld

Tornado im Syrien-Einsatz: Komplexe sicherheitspolitische Herausforderungen haben die Notwendigkeit zum langfristigen Vorausdenken deutlich verstärkt. (Quelle: Bundeswehr/Bienert)Größere Abbildung anzeigen

Abhängigkeit von Moderation und Expertise

Im Vergleich zu anderen Arten der Politikberatung bietet die Strategische Vorausschau nicht von vornherein fertige Ergebnisse an, sondern liefert vielmehr einen prozessualen Ansatz, um die benötigten Ergebnisse auf Basis des Fachwissens in den jeweiligen Ministerien oder bei den dazu eingebundenen Experten aus Wissenschaft und Praxis unter Anwendung wissenschaftlich fundierter Methoden gemeinsam zu erarbeiten. Das heißt im Umkehrschluss jedoch auch, dass die Ergebnisse nur so gut sind, wie die Organisations- und Moderationsleistung der Methodenexperten einerseits und die Fachkenntnisse sowie das Engagement der Projektteilnehmer andererseits es zulassen.

Kreativität und institutionelle Kultur

Kreativität ist eine Grundvoraussetzung für die Anwendung der Methoden der Zukunftsanalyse, Herkunft und Einbindung des Personals in die administrativen Rahmenbedingungen moderner Verwaltung wird diesem Anspruch nicht immer gerecht. Das heißt die Leistungsfähigkeit der Mitarbeiter ist letztendlich abhängig von einer geschickten Personalpolitik einerseits und dem gezielten Schaffen und Verteidigen von Freiräumen für out-of-the-box-Denken andererseits.

Interdisziplinarität

Eine weitere wichtige Grundlage für die erfolgreiche Umsetzung der Strategischen Vorausschau ist das interdisziplinäre Arbeiten. Dies ist jedoch erfahrungsgemäß innerhalb staatlicher Strukturen noch schwieriger als außerhalb. So ist es selten genug, dass, wie im Referat Zukunftsanalyse des Planungsamtes der Bundeswehr, der „Luxus“ einer von Beginn an interdisziplinären Zusammensetzung der Mitarbeiter gegeben ist.

Zusammenarbeit über Ressortgrenzen hinweg

Noch schwieriger wird es bei der für umfassende Interdisziplinarität unverzichtbaren Zusammenarbeit über Ressortgrenzen hinweg, die beim Regierungshandeln immer dann gefordert ist, wenn die Komplexität der Aufgabe die Kooperation mehrerer Ministerien notwendig macht. Oft genug stehen dann Ressortegoismen oder Zuständigkeits- und Budgetfragen oder einfach nur praktische Probleme wie die teilweise doch sehr unterschiedlichen Arbeitsweisen und Denkkulturen in den verschiedenen Ministerien einer reibungslosen Kooperation entgegen. Dabei wären gerade bei diesen immer häufiger auftretenden Fällen auch die größten Zugewinne im Sinne eines umfassenden sicherheitspolitischen Ansatzes zu erhoffen.

Grenzen der Strategischen Vorausschau

Darüber hinaus darf man nicht vergessen, dass die Strategische Vorausschau selbst im besten und erfolgreichsten Falle keinen Ersatz für strategisches Handeln liefert, sondern nur eines von vielen Hilfsmitteln für die Entscheidungsfindung auf dem Weg dahin darstellt. Das Wechselspiel von Wissenschaft und Politik selbst ist und bleibt hochkomplex, keine der beiden Seiten darf sich und ihre Rolle dabei überschätzen.

Herausforderung der (Ergebnis-)Kommunikation

Die eigentliche Arbeit ist natürlich mit dem Erstellen einer Studie oder eines Projektberichtes in der Regel noch nicht getan. Vielmehr gehört die Kommunikation der Studie sowie ihrer Ergebnisse entscheidend mit zum Prozess. Dabei ist es ein wichtiger Vorteil der methodenorientierten Strategischen Vorausschau, schon auf dem Weg der Projektumsetzung viele Entscheidungsträger zumindest auf der Arbeits- und mittleren Managementebene mit einzubinden.

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Das Kriterium der Zukunftsrobustheit

Strategische Vorausschau kann also idealerweise wertvolle Anhalte für mögliche Zukunftsentwicklungen liefern, die wichtigsten Indizien, An- und Vorzeichen für das rechtzeitige Erkennen der Entscheidungspunkte auf dem Weg zu diesen Entwicklungen identifizieren und konkrete Handlungsoptionen anbieten, um schon vorab so gut wie möglich auf die unterschiedlichen Zukunftsentwicklungen vorbereitet zu sein. Diese Fähigkeit, sich in der Gegenwart bereits so flexibel aufzustellen, dass man für mehrere mögliche Zukunftsoptionen vorbereitet ist, wird in Fachkreisen „Zukunftsrobustheit“ genannt. Dieses Kriterium zu erfüllen oder zumindest Wege dorthin aufzuzeigen, ist eines der erklärten Ziele der Strategischen Vorausschau.

Das genaue Gegenteil davon ist das noch immer weit verbreitete System der short-termism, eine häufige Reaktion auf die dauerhafte Überforderung der Politik durch die gestiegene Komplexität. Dies führt tendenziell zu zeitlich wie örtlich sehr begrenzter Wirksamkeit politischen Handelns, während langfristige Entwicklungen und Notwendigkeiten unter dem Druck der Tagespolitik immer wieder aus dem Blickfeld der Akteure verdrängt werden. Schließlich ist die Fähigkeit, „sich mögliche Zukünfte auszumalen und dabei konsequent mitzudenken, was sein wird, wenn die Dinge schief- oder zumindest nicht linear laufen“ nur selten vorhanden, denn „dafür bleibt im politischen Alltag nur wenig Zeit und auch für die Bürokratie ist das noch keine Routineübung“ (Perthes/Lippert). Als Ergebnis fühlen sich Entscheider häufig noch in ihrer Kurzsichtigkeit bestätigt und am Ende wird nur noch reagiert, wird die Politik wie der Politiker zum Getriebenen der Ereignisse. Doch der Eindruck der Unplanbarkeit von politischem Handeln täuscht, denn Strategische Vorausschau, richtig und systematisch betrieben, kann einen wertvollen Beitrag zur langfristigen und nachhaltigen Strategiebildung leisten, „kann Wegweiserin und Weichenstellerin zugleich“ (Opachowski) sein.

Die eingangs zitierten fiktiven Pressemeldungen illustrieren das Beispiel eines möglichen Zukunftsbildes, wie es im Rahmen eines Projektes der Strategischen Vorausschau neben verschiedenen anderen Bildern möglicher Zukünfte stehen würde. Diese werden systematisch und wissenschaftlich nachvollziehbar aus klar zu definierenden Schlüsselfaktoren entwickelt. So könnte man leicht drei oder vier sehr unterschiedlicher Zukünfte Europas vorstellen, von denen das Eingangsbeispiel nur eine repräsentiert. Vielleicht wäre eine andere Zukunft ein zersplittertes und schwaches Europa, eine dritte eine zwar wirtschaftlich erfolgreiche, jedoch politisch und militärisch praktisch unbedeutende Europäische Gemeinschaft.

Um der Grundidee der Zukunftsrobustheit gerecht werden zu können, müssten daher Politikansätze von diesen Zukunftsbildern abgeleitet werden, die dem handelnden Akteur erlauben, in jeder der hier umrissenen Zukünfte weiterhin erfolgreich agieren zu können. Wenn wir bei den aufgeführten Beispielen bleiben wollen und der Auftraggeber der Studie ein nationales Verteidigungsministerium wäre, wahrscheinlich wäre dann eine zentrale Empfehlung der Studie, zukünftig im Schwerpunkt mit anderen europäischen Staaten kompatible Rüstungstechnik zu erwerben. Diese könnten die eigenen Streitkräfte in die Lage versetzen, je nach zukünftiger Entwicklung entweder:

• eigenständig national handlungsfähig zu bleiben – was in den (zweiten und dritten) nur kurz erwähnten Zukunftsbildern die logische Konsequenz wäre,
• sich problemlos in eine verstärkte Kooperation mit europäischen Partnern in kurzfristigen ad-hoc-Koalitionen einzulassen – wie es im zweiten Kurzbeispiel zumindest vorstellbar wäre oder aber
• sich ohne größere technische Umrüstung in eine größere und einheitlichere Europäische Armee einzufügen – wie es sich aus dem einleitend ausführlich illustrierten Zukunftsbild einer Europäischen Armee mit europäischem Verteidigungsminister ableiten würde.

Könnte die Empfehlung dann in der nationalen Rüstungsplanung des erwähnten Ministeriums erfolgreich umgesetzt werden, hätte die ebenso fiktive Studie zur Bildung einer zukunftsrobusten Streitkraft beigetragen, also den Kernanspruch der Strategischen Vorausschau angemessen erfüllt.

Natürlich sind die sich aus derartigen Studien ergebenden Schlussfolgerungen abhängig von der Fragestellung, den einzubeziehenden Parametern und den sich daraus ergebenen Schlüsselfaktoren. Es sollte jedoch bereits bei dieser zwangsläufig sehr kursorischen Beschreibung klar geworden sein, dass Strategische Vorausschau der Politik helfen kann, „die heute anstehenden Entscheidungen auf eine rationalere Basis zu stellen und dergestalt abzusichern, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt nicht zu bereuen sein werden“ (Voß). Sie kann Zukunftspotenziale sichtbar machen und Zukunftsorientierung leisten, „ohne deswegen gleich in Prognosewahn oder modischen Skeptizismus zu verfallen“ (Opachowski).

Alles in allem stellt Strategische Vorausschau keine Konkurrenz zu den klassischen Ansätzen der Politikberatung dar, stattdessen sollte man das Konzept als Ergänzung betrachten, als das Angebot eines zusätzlichen Hilfsmittels, dessen besondere Stärken im Prinzip der Zukunftsrobustheit sowie beim Umgang mit den gerade aktuell so drängenden unknown-unknowns in der Außen- und Sicherheitspolitik liegen. Albert Einstein soll einmal gesagt haben: „Mehr als die Vergangenheit interessiert mich die Zukunft, denn in ihr gedenke ich zu leben“. Die Strategische Vorausschau als Konzept und Methode will Entscheidungsträgern dabei helfen, diese selbst aktiv mitzugestalten, nicht mehr, aber auch nicht weniger.

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Autor

Dr. Olaf Theiler, Jahrgang 1963, ist Historiker und Politikwissenschaftler, seit 1998 in verschiedenen, auch internationalen Verwendungen tätig, derzeit Leitender Wissenschaftlicher Direktor und Referatsleiter Zukunftsanalyse im Planungsamt der Bundeswehr.

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Literatur

Megatrends? In: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), Nr.31–32/2015.

Alexander Fink/Andreas Siebe, Handbuch Zukunftsmanagement – Werkzeuge der strategischen Planung und Früherkennung, Frankfurt a.M., 2. Aufl. 2011.

Hannah Kosow/Robert Gaßner, Methoden der Zukunfts- und Szenarioanalyse. Überblick, Bewertung und Auswahlkriterien, Berlin 2008.

John Naisbitt, Mind Set! Reset Your Thinking and See the Future, London 2006.

Reinhold Popp/Elmar Schüll, Zukunftsforschung und Zukunftsgestaltung: Beiträge aus Wissenschaft und Praxis, Berlin/Heidelberg 2009.


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Stand vom: 01.03.16 | Autor: Olaf Theiler


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